越南共产党治国理政思想的内在逻辑探究

徐秦法；徐云舟

【提要】越南共产党领导权在国家治理场域中如何实现，始终是越南政治的核心议题。从“党管一切”到“党政分开”再到“以党统政”，最终形成了在越共“总的领导”下，“立法、行政、司法”三权分工的党政结构，确保了国家按照社会主义方向发展。以党政关系的动态变化为主轴，系统厘清越南共产党领导国家治理的历史沿革、实践做法及其价值目标，是理解越南政治发展逻辑的关键议题。

【关键词】越南共产党 党的领导 国家治理 权力分工

越南共产党作为工人阶级、劳动人民和越南全民族的先锋队，在建国、治国和兴国的社会实践中逐步确立了领导地位。作为组织国家建设的主导力量，越南共产党的领导权在国家治理场域中实现“何以必要、何以可能、何以可为”是越南国家治理的关键问题。越南共产党作为政党组织，其本身不是国家权力机关，党的意志须经法律程序上升为国家意志，才能形成对社会具有普遍约束力的行为准则，党的领导只有通过领导国家机关才能得以实现。因此，越共十三大明确指出，要革新党的领导方式以确保新形势下经济社会发展和治国理政的要求，实现国家与社会的自主性协同治理。

一、历史逻辑：在“动态变化”中保证社会主义方向

越南党和国家的关系每个时期都有变化，但是越共任何时候都处在国家政治生活的领导地位。1930年，胡志明受共产国际的委派将印度支那共产党、安南共产党和印度支那共产主义联盟合并成立越南共产党。越南共产党的成立和越共第一个政治纲领的颁布开启了越南革命的新时代——争取民族独立和走向社会主义时期。越南共产党是国家危机空前严重的背景下催生的产物，其首要任务便是领导越南人民反抗帝国主义的殖民统治和争取民族独立。在这个过程中，越南党和国家治理的动态变化既具有时间形态上的接续，也有制度形态上的接榫，回答了在国家治理场域中实现越南共产党领导权“何以必要”的问题。

（一）1945－1986年：政治力量重组，明确党政体制

越南共产党是国家危机空前严重的背景下催生的产物，其首要任务便是领导越南人民反抗帝国主义的殖民统治和争取民族独立。1945年8月，越南独立同盟会选举产生了以胡志明为首的临时政府机构，取得了八月革命的胜利，同年9月宣布成立越南民主共和国（1976年更名为越南社会主义共和国），初步完成了构建越南民族独立国家的任务。1960年9月，越共三大选举产生了11名政治局委员和2名政治局候补委员，权力中心由党中央总书记、国家主席胡志明，党中央第一书记黎笋，国会主席长征，政府总理范文同四人构成，越共的领导系统已成雏形。但此时越南仍处于南北分裂的局面，党领导的临时政府正面临两大任务，一是推进北方的社会主义建设，二是争取南方解放，完成国家统一。为更好地领导南方进行反帝斗争，1961年1月，越共党中央执行委员会第三次会议决定设立南方局，黎笋担任南方局书记，在南部形成了一个相对独立的国家权力机构。1975年南越武装力量和人民群众推翻美国扶持的南越政权，解放南方，越南共产党领导下的南方民族解放阵线，在南方建立临时政权作为过渡政权，1976年南北统一为越南社会主义共和国。同年4月，越南进行南北统一后第一次普选，产生了全国统一的越南国会。值得说明的是，这段时期，国内虽存在南北两个国家权力机关，但越南共产党仍为唯一的领导力量。

越南独立后完成了国家领导系统的初步建构，核心架构由越南共产党、越南国会、祖国阵线组成。越南共产党的职能并不局限于治理党内事务，而是将政党事务与国家行政事务直接联系起来，组织国家行政资源在全社会的配置。作为越南最高权力机关的国会仅享有名义上的崇高地位，人民行使民主权利的实现机制尚未明确，党政具体职能划分不明。这种党直接领导的高度集中的行政管理体制，在一定时期内具有积极的功效。但随着形势的发展，越南官僚主义和形式主义问题凸显，党政工作效率低、协调困难的弊端显现。国会职能严重弱化，“越南国会只是对于越南共产党和越南政府领导人业已决定的事项进行事后承认的机构而已。并且，接受国会的审议并通过的文件非常少，有关国家和社会运行的各种事项，都是由越南共产党和越南政府做出实质性的决定”，这种“党包办一切”的执政模式一直延续至越共六大。越共六大开始了以党政关系优化为中心的政治体制改革，才从根本上予以改变。

（二）1986-2016年：界定党政职能，力促权责归位

在越南实行革新路线以前，已经在原则上明确了越南共产党与国家之间进行职能分离的方针，国家机构之间的关系也明确了立法、行政以及司法之间职能分担的方向，但宪法所规定的政治权力关系并未得到真正落实。从大政方针的制定到日常的生产、消费等社会活动都被紧紧置于越南共产党的领导和管理之下，由此带来的党政职能交叠、权力过分集中的现象十分严重。

1986年，时任越南共产党中央总书记的长征在越共六大上针对越南在执行无产阶级专政时的错误和缺点时指出：“在组织方面，国家机构、党的机构、团体组织的机构过于膨胀，即重叠又分散。”主要表现在：第一，国家干部无论处理什么问题，都要征求党的指导意见，被动地等着党来领导；第二，人民对党的指导意见比对国家的意见更加信任。因此，越共六大提出：“提高管理国家效力。提高国会和人民议会的地位和作用，……按照民主集中制原则划清各级国家机关的任务、权限、责任。”1991年，越共七大指出，改革和健全政治体制的主要任务是分清党和国家、党和各群众团体及各社会组织的职能并确定他们的相互关系，党不能干涉政治系统中其他组织的事务，“要注意处理好党和国家的关系。政府负责管理社会生活的方方面面，党主要把握方向性的东西”。1996年，越共八大文件强调，“政治体制仍然存在很多弊端，党对国家机关和社会组织的领导能力和运作效率没有跟上形势的要求”，也就是越南共产党要继续革新领导方式，继续创新，自我调节，发挥国家机关在社会秩序和资源配置中的能动作用，而不是代替国家机关来进行调控。2001年，越共九大文件指出：“加强党的领导作用和国家机关的运行效用，继续革新党对国家的领导方式，促进民主，加强立法，通过提出路线、主张和重大政策，为发展提出方向。”沿袭此次会议精神，2006年，越共十大重申要“进一步改革党的执政方式，大力发挥国家在管理国家和社会事务上的主动性和创造性”，实现越南共产党领导模式更新。2007年，越共十届五中全会通过了《关于推进行政改革提高国家机关管理效率的决议》，决议指出：“要将政治体系机构及其活动方式的改革与党的思想建设、组织建设、作风建设以及提高党员干部队伍和国家公务员队伍素质同步展开。”2011年，越共十一大通过的《社会主义过渡时期国家建设纲领（2011年补充发展版）》明确规定了党对政治系统的领导方式，即：“国家权力统一，各机关单位在立法、执法和司法工作中分工协作、相互监督。……国家机关的组织和活动遵循民主集中制原则，分工、分级明确的同时确保中央的统一领导。”

由此可见，越共六大后越南共产党与国家机关的关系进入了一个新的历史阶段，这段时期越南对党政关系的优化调适是通过以下两个方面来实现的，一是党的领导重心回归至路线、方针、政策领导，减少对日常行政事务的干预和控制；二是国家机关在实践中的增量赋权，理顺党政机构职责关系，归还本属于国会对重大事务的决定权，助力政府“执行者”的角色归位。

（三）2016至今：理顺党政关系，实现协同治理

越共六大之后，“党政分开”的制度探索缓解了党政职能重叠和效能不高的现实困境，但在实践过程中的过度纠偏和矫枉过正，加之西方国家“和平演变”，在一定程度上动摇了越南共产党的领导地位。学者潘金娥指出：“在越共十二大之前尚未形成公认的‘核心领导地位’，主要表现为：一是党政领导观点不统一，越共十二大召开之前，越共总书记和政府总理发表在越南媒体的观点意见并非完全一致；二是越共向心力不足，政府各个部门在党中央书记和政府总理意见相左时，更倾向于服从总理的指挥；三是公众舆论主张对越共的权责边界设限，认为越南共产党只能领导党员而不应该插手政府事务。”越共十二大在总结过去五年的党建工作摘要中指出：“党对国家、祖国阵线的组织领导方式的革新仍缓慢，未能真正发挥国家机构、祖国阵线和社会政治组织中的党组织和党员的作用。”因此，越南共产党第十二次代表大会文件中提出要处理好体现越南发展和革新规律的各种重大关系，其中之一就是“党的领导、政府治理、人民当家作主之间的关系”。一是实现以精简、高效、有效为目标的政治系统革新同步，健全行政、立法、司法的分工协调机制。在确立国家权力统一的基础上，完善立法权、执行权和司法权之间国家机关的相互监督与合作机制；二是必须明确越南共产党的执政目的、执政方式、执政内容，增强对国家治理的领导力。提高国家机关的质量和效果，理清职能边界、完善运行方式以期提高越南社会主义法权国家的效力和效果。在保证国家行政统一、政令畅通、富有效率的基础上，按照法律规定，完善各基层党组织和政府的组织方式。越共十三大进一步强调，在新条件下继续大力改革党的领导方式，发挥制度体系的整体效应，在越共十三大报告中指出：“党通过《纲领》、战略、重大主张和政策，通过组织人事工作，通过检查监督来对国家实施领导；对把党的观点、路线、主张体制化为法律政策工作进行领导；对建设德才兼备、肩负起任务的各级干部队伍和组织机构进行领导；对有效落实各项主张、政策、宪法和法律工作进行领导；注重对革新、提高立法质量、行政改革和司法改革等工作进行领导。”由此可见，越共十二大以来党政关系优化的探索旨在强调越南共产党的领导地位，克服党组织和政治体系中的重叠交叉和不合理环节，加强权力运行逻辑的一贯性和自洽性，强化权力配置结构的科学性和协调性，以实现国家治理结构的整体化和系统化，确保国家坚持社会主义方向不动摇。

二、实践逻辑：构建分合有度的“总的领导”

越南在处理党政关系中曾出现两种错误思想倾向，一是将党的领导曲解为党的“控制”，即党包办一切事务，抑制国家和社会自主性的充分发挥，将党对国家的领导视为政治不发展的产物；二是将党的领导与国家管理绝对分开，即党只领导和管理党内事务，不插手政府事务，以此否认和削弱党的领导。革新以来，越南共产党不断转变执政方式和领导方式，创新党对国家的领导方式，力图构建分合有度的新型党政关系，回答了在国家治理场域中越南共产党领导权“何以可能”的问题。

（一）内在统一：坚持党的领导，确保国家权力结构的规范化

在越南的国家治理实践中，以国会为核心的国家机关不是独自运行、各成体系的，而是在“坚持越南共产党的领导下，确保国家权力统一且属于人民，各国家机关在行使立法权、行政权、司法权时分工、配合、监督”。因此，党政关系规范化的基本前提就是要坚定越南共产党的领导。

一方面，越南共产党的领导权是一种潜在的国家权力。越南宪法明确规定，越南共产党是国家和社会的领导力量。越南共产党以路线、政策的正确性、崇高的政治威信和影响力，将党的政策、主张经由国家机关按照法定程序转化为政治权力；越南共产党通过分析和把握国际和国家的发展形势，适时指明政治方向、政治原则；组织、培养、推荐德才兼备的人才作为国家机关重要干部的人选，进一步发挥党员的先锋模范作用；管理在国家机关任职的党员；宣传落实越共的重大方针政策与指示来实现党的领导。

另一方面，充分发挥党员先进分子的作用，党的意志是人民意志中起决定性作用的部分，越南共产党虽不直接领导国家机关的政治权力，但越南共产党对党员的领导是一种直接权力，因此党员担任国家权力机关的重要职务是越南共产党巩固领导地位的组织保证。《社会主义过渡时期国家建设纲领（2011年修订版）》指出：“党统一领导干部工作和管理干部队伍，推荐具备充足能力和品质的优秀党员进入政治体系的各领导机关。”国会作为人民的最高代表机关和最高国家权力机关，其党员占比高达九成以上，国家机关中的党员是双重利益的代表者和维护者，其党员身份和人民代表的身份是内在统一的、一致的，既有利于推动党的路线、决议和指示对国会的领导精准到位，也有益于党意与民心有机结合。

（二）过程互嵌：优化权能分工，实现国家权力配置的科学化

越南共产党对国家机关的领导是一种“总的领导”，是一种分合有度的新型党政关系，即在国家权力统一的基础上，明确界定国家机关在行使立法权、行政权和司法权的权限、职责和分工，遵循“党在上、政在前”的运行逻辑，从而实现党政齐头并进。列宁就曾指出，无产阶级政党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导，而不是过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉，“应当制止什么小事都找中央的做法”。党不包办一切，也不代替国家机关，只有在党的领导下充分发挥各机关的效能，才能实现国家权力配置的科学化。

一方面，《越南社会主义共和国宪法》明确规定：“国家机关在行使各种立法权、执法权、司法权时，既有统一，又有分工，相互配合，相互监督。”国会是越南共产党与国家制度对接的切入口，国会掌握立法权和立宪权，是越南最高权力机关，决定国家的各种重大事项，对国家的活动行使最高监督权；政府是国家最高行政机关，是国会的行政机关，其总理和副总理均由国会选举任命，对国会负责并向国会报告工作；人民法院和人民检察院行使司法权和公诉权，由国会产生并对国会负责。由此可见，越南共产党划清党政具体事务边界，保证国家权力始终属于人民，决策、执行和监督由不同机构掌握，相互之间不存在功能交叉和相互制衡，从而实现国家管理的专业化和行政效率的高效化。

另一方面，学界惯于将越南权力结构归结为由越共总书记、国家主席、政府总理、国会主席组成的四驾马车，自越共十二大后，有学者认为越南权力架构逐渐转变为“四驾马车+1”，即越共总书记、国家主席、政府总理、国会主席和越共总书记的备选人员组成的“五核心”。此处需要厘清的核心问题在于，无论是“四驾马车”还是“五核心”，都不是国家权力等分的结果，越共总书记虽不直接掌握和行使国家权力，但国家机关的领导层实际上都处于越南共产党的领导下。根据越南《国会组织法》，国会主席、副主席和常务委员会主席由上一届国会常务委员会提名，由国会代表选举产生，而国会代表中党员占比处于绝对优势，所以当选国会领导人员的仅限共产党员和拥护越南共产党领导的候选人。在政府总理、国家主席的提名和任免上，越共中央政治局和中央执行委员会的意见也起到关键作用。国家主席由国会从国会代表中选举产生，是人民武装力量总指挥，但国家主席在决策上并没有超越中央军委的独断权力，越南共产党在事实上掌握对军队的绝对、全面、直接的领导权。由于越南发展经济的需求，政府总理权限不断扩大，政府总理的实际权力也不断跃升。自阮富仲执政以来，通过高层权力结构调整，调节高层领导人员南北平衡，在理论上加强对党核心领导作用的强调，极大改善了政权逼近党权的失衡现象。

（三）协商民主：构建协同治理模式，促进国家权力运行的合理化

协商民主是越南共产党与政治系统协同发力的根本契合点，越南共产党、国家、社会三者之间的协调互动超越了西方科层制下的对抗格局，形成了开放多元主体。越共十二大指出：“党不断革新对政治体系的领导方式，颁布了许多政策规定以确保稳固党的领导地位，同时发挥政治体系中各组织的作用，尤其是国会和祖国阵线的作用。”

一方面，越南共产党致力以政党力量推动越南现代化和民主制度建设，加强政党、国家和社会的协作沟通，以实现党的领导、国家管理和人民当家作主的良性互动。越南祖国阵线是各政治社会组织和代表各阶层、民族、宗教和定居海外越南人士的自愿联合体，是人民政权的政治基础。越南共产党充分尊重祖国阵线和各人民团体的自主性，对其积极的、有创造性的活动给予支持，并虚心听取祖国阵线和各人民团体的各项意见和建议。越共中央政治局于2013年发布了第217号决议《越南祖国阵线和各政治社会团体监督与社会反辩规则》和第218号决议《祖国阵线、各政治社会团体和人民在党的建设、政权建设中参与意见的规定》，对越南祖国阵线和社会政治组织的地位和功能以制度化、具体化的形式加以肯定。

另一方面，以国会为核心的国家机关致力以国家力量推动全国性中央权威的建立和政策性认知差距的弥合，强化与祖国阵线和各人民团体的政治沟通，为其能有效地开展活动创造便利条件，以完善自下而上的民意传达机制。越南祖国阵线和社会政治组织作为人民代表机构和政治系统的重要组成部分，在参与社会治理、提供公共服务、反映群众诉求和化解社会矛盾等方面具有独特优势，是越南共产党、国家和人民沟通的桥梁。它通过多渠道听取、收集和综合选民和群众的意见和建议，将碎片化的利益诉求进行集中整合，及时向党和国家反映，充分发挥祖国阵线的社会论证和协商协调的作用。越南《2021—2030十年经济社会发展战略制定报告》草案中明确，越南今后十年实现发展的三大突破口之一就是朝着现代化方向革新国家治理方式，尤其是发展治理和社会治理。近年来，国会在法律制定、制定和实施监察计划、敦促和监察解决选民的意见和建议等方面，加强与越南祖国阵线的协调都取得了可观进展。

三、价值逻辑：始终坚持“以民为本”的目标

越南共产党的“执政”不等同于西方国家政党直接掌握行政权，而是领导和动员人民掌握管理国家权力，组织和支持人民当家作主。越南共产党党章规定，越南共产党领导政治系统，同时是该体系的一部分。革新以来，越南坚持“党的领导、国家管理、人民当家作主”的原则，不断革新对政治系统的领导方式，形成了党政协同管理下的政治运作模式，回答了在国家治理场域中实现越共领导权“何以可为”的关键问题。

（一）政治领导：顶层设计与实践探索的有机统一

政治领导即越南共产党在政治方向、政治路线、政治原则和方针、政策上的领导。越南共产党的政治领导既包括原则性战略规划，也包括具体的政策指导和通过推动国家机关的制度变革、政策创新，以此适应现代化建设的要求。

首先，越南共产党对国会的政治指导。国会的立法活动必须与越共的路线和方针保持一致，国会对经济、社会发展、国防及国家安全等方面的立法，要根据越共的路线和方针的要求来制定，并且要保障公民的权利和义务。越南共产党的主张经国会法定程序讨论、审议、修改后予以采纳，进而将党的政治权威转化为国家意志，通过强制性的国家权力，成为对全社会具有普遍约束力的行为准则予以实现。国会在审议法律和法令草案的过程中，也要考虑其是否与党的路线和方针保持一致。

其次，越南共产党对军队的政治指挥。军事路线是越南政治路线的重要组成部分，越南共产党通过对军队的政治思想引领，以保持军队的政治方向。越南宪法明确规定，人民武装力量绝对忠诚于党和国家，具有捍卫国家和社会主义制度的义务。越南人民军队和公安部队需根据越共党中央的政治纲领、党章、党的决议和指示以及国家法律法规指导工作。越南共产党十分重视国防、军事的实践总结和理论研究发展工作，保证国防、军事路线符合越南共产党明确的方向，贯彻并有效落实越共中央政治局相关决议中提出的各项任务。

再次，越南共产党对祖国阵线的政治指引。越南共产党既是祖国阵线的成员组织，也是祖国阵线的领导者。越南祖国阵线作为人民政权的政治基础，参与党和国家建设，自觉执行并动员人民执行党的路线、方针和国家的政策、法律。越南共产党重视并充分发挥祖国阵线和各政治组织中党组织的作用，祖国阵线中的党员有责任把党的主张、政策直接传达给祖国阵线其他成员，通过凝聚政治共识，整合价值认同，确立一致目标，使祖国阵线成员共同配合，统一行动，落实越共的相关决议和指示，以确保越南共产党对祖国阵线的政治指引作用。

（二）组织领导：统筹联动与协同协作的有机统一

组织领导即越南共产党通过政治体系中的党组织和党员实行领导，实行个人负责和一把手负责制。越南共产党的组织制度与国家行政组织制度相对应，具体体现在越南共产党对国家干部队伍的选拔、管理和监督。

首先，党选拔国家干部。越南共产党推荐德才兼备的优秀党员就职于各级国家机关、军队和祖国阵线的领导干部。国会通过国家主席和政府总理等国家机关主要人事任命前，需在越共中央政治局和中央执行委员会上取得事实上的同意；越南共产党在中央和地方均设立了军事委员会和公安委员会，以确保党对人民武装力量的组织领导；在每一级别的祖国阵线中均设立有委员会及常务委员会。此外，“各级国家机关的领导干部就任前需在党中央或省委领导下的政治学校接受规定的政治教育，方能获得就职资格”。

其次，党管理国家干部。越南共产党通过在国会、军队和祖国阵线领导干部中党员干部的数量的优势占比，来保证政府法令所涉及的政策重点和执行细节的落实。以此实现在党的统一领导下，进行有效的政治沟通，确保政策落地，为党的意志传达和政策实施提供组织保证。据越南国家选举委员会于2021年6月公布的数据，“越南第十五届国会中党员比例高达97.2%”，这表明越南共产党通过国会中的党员来巩固组织基础，进而实现对国家机关的领导。

再次，党监督国家干部。越南共产党各级党委对国家机关在组织落实党的主张和决议活动中起监督作用，越南共产党通过定期检查国家机关各级党委对决议的落实情况，评估越南共产党的路线、方针的实施效果，以完善人民参与国家权力监督的体制机制，确保越南共产党对国家机关的统一管理。

（三）思想领导：科学真理和政治立场的有机统一

思想领导即越南共产党的理论宣传和思想政治工作。通过对国家机关的思想引领和政治教育，将党的主张内化为国家机关干部的价值导向和行为取向，以实现党在意识形态领域的领导地位。

首先，越南共产党始终坚持马列主义和胡志明思想。越南共产党高度重视并严格把控意识形态取向，将马克思列宁主义和胡志明思想作为党的理论基础和行动指南，大力创新思想政治理论工作，保证国家机关工作人员的政治定力和阶级立场。越共十三大肯定马克思列宁主义和胡志明思想是越南共产党一切行动的思想基础和行动指南，明确强调，“全党、全民、全军贯穿始终的指导思想是坚定、创造性运用和发展马克思列宁主义和胡志明思想”，这被认为是“原则性问题，对我国政权来说至关重要，是我们党的坚实基础，不允许任何人倾斜动摇”。越南共产党坚持以科学的理论凝聚政治共识，以科学的理论推动实践的发展，为国家治理提供正确的思想导向。

其次，越南共产党加强对国家领导干部的政治教育。政治学校是培训党政机关和政治社会团体的中高级干部、管理骨干和政治理论干部的主要阵地。胡志明也一贯强调对国家干部的政治教育。他指出：“整党的目的是提高党员和干部的思想和政治水平，使党员和干部具有正确的无产阶级立场和观点。”因此，政治培训的主要内容也是紧贴党的路线方针和政策同步设置政治教育的内容和课程。并且不断探索和推广政治教育的优良模式，通过集中性的理论学习和实地讲演，确保国家机关干部政治坚定和方向正确，提高干部政治理论教育的工作质量，建构干部思想上的自我防御机制，锻造绝对忠诚于党、国家和人民的干部队伍，使其以过硬的政治本领和强大的政治自觉，将党的主张转化为政治生活中的自觉行动，发挥党员干部尤其是战略级领导干部在学习马列主义和胡志明思想中的模范带头作用，增强越南共产党的凝聚力和号召力。

再次，越南共产党强化对媒体工作的意识形态把控。越南共产党十分重视对新闻管理和新闻指导工作的领导，新闻媒体作为一种重要的政治社会力量，在“信息灌输”的过程中对受众的政治倾向和态度发挥着重要作用。越南共产党对新闻活动进行统一指导和管理，加强对党和国家重要决议、指示的宣传引导。防范和整顿不符合党和国家政治发展、无益于民族和人民利益的错误宣传，批驳恶意负面的政治信息和错误论调，坚决地、经常地对错误、敌对、政治投机的观点进行斗争和反驳，制止内部政治思想、道德作风的蜕化变质和“自我演变”“自我转化”。加强党在主流意识形态的管控，在传播社会主流价值和文化事业中提高党的领导能力和作用，纠偏错误思想观念。着眼道德方面的党建工作，发扬党员干部道德修养的自觉精神，加强革命道德教育，严格执行关于表率责任的规定，重视党内检查监督，并与各民选机构、祖国阵线、新闻媒体以及人民群众对党员干部的监督相结合。

[作者简介]：徐秦法，广西大学马克思主义学院教授；徐云舟，广西大学马克思主义学院博士研究生。

[文章来源]：《理论视野》2024年第五期。